我的家乡在吉林省一个远离城市的乡村，那里的人们大多数祖祖辈辈生活在这片长满玉米的土地上，年复一年地重复着春耕、夏种、秋收、冬藏的劳作。很少人有机会在地域上改变自己的生活轨迹，择地而居更像是一种奢望。在中国城市化进程快速推进的今天，家乡人们的生活状态并没有太大的改观，他们与世代耕种的土地牢牢地捆绑在一起，城市化对于他们而言似乎是一个虚幻的存在。他们既不是城市化的推动者，也不是参与者，更不是受益者。这不得不使我们对城市化这一命题的政策初衷及其现状，以及与之密切相关的土地制度进行重新审视。

城市化意味着农民向市民的转变。从城市化的角度来讨论农民身份的变化，首先应将其区分为两个群体：一是城市郊区的原住民，这些农民在城市建成区面积不断扩张的同时，失去了土地，并转移到城市里居住，也能够获得一定数量的资金补偿；第二类是远离城市的农民——就像我的家乡一样——这些农民的土地短期内没有机会转变为城市用地，但他们同样有着进入城市生活的愿望。那么实际上，这两类农民群体是否分享到中国城市化的成果呢？

一、城市化的割裂与现行土地制度

城市化包括两个维度，一是人口城市化，二是土地城市化。前者指农村人口向城市流动，农业劳动力向二三产业转移，带来劳动生产率、社会财富、收入水平的提高和生活方式的改变，这是城市化的本质和终极目标；后者指农业土地向非农业转化，城市空间向农村延伸，带来土地收益的提高和城市功能的现代化，这是城市化的表象和实现手段。健康的城市化要求两个方面互为促进，协调发展。但中国城市化却存在着人口与土地的割裂，政府主导下土地城市化突飞猛进的同时，人口城市化却在政策夹缝中步履艰难。

中国城市化水平按照常住人口统计来看，达到了53.7%（2013年），其实存在高估。所谓常住人口是指在一个城市居住达到6各月的人口，这就包括了在城市务工的农民工的绝大部分，数量可达1.5亿～2亿之巨。但这部分农民工群体真的已经城市化了吗？答案显然是否定的。他们虽然居住在城市，却很难享有城市文明带来的各种福利。大部分农民工居住在廉价出租屋或者简易工棚当中，居住条件本身就存在退化，此外，户籍、社保、医疗、子女入学等问题无一不是阻碍其融入城市的鸿沟，都在拉低着本就谈不上幸福的生活感受。相反，土地城市化却表现出另一番景象：城市基础设施日趋完善、交通日趋便利、城市面貌越来越美观，城市面积越来越大。

这就是中国城市化割裂现象的真实写照：一方面政府主导的土地城市化硕果累累，另一方面，农民自发的人口城市化举步维艰。真正的城市化，是将农村剩余劳动力吸纳进城市居住和工作，成为真正意义上的市民，而不是城市化的过客。那么，是什么造成了中国城市化的割裂？究其根源，现行土地制度难辞其咎。

政府主导的征地模式下，土地财政带动了房地产业迅猛发展，也使地方政府拥有了建设城市的大笔资金，一座座崭新的城市悄然间出现在我们面前，向世界展示着改革开放的骄人成果。土地成为今天中国经济增长的强力引擎，也成为地方政府发展经济、获取政绩的最大依仗。虽然国家有意控制土地征用规模，但在利益驱使下，无法改变地方政府对土地的大量需求和囤积。不论是修公铁、建厂房，还是开发房地产住宅，土地价值的大幅度升值，带来了巨大的土地出让收益，使地方政府陷入土地倒卖的泥潭不能自拔。遗憾的是，由于市场机制的不健全，作为土地名义上所有者的农民却没有分享到应得的利益。

本质上，城市化率的逐步提高是经济发展的必然，经济集聚吸引人口集聚，最终提高城市化水平。但现行土地制度却扭曲了上述机制发挥作用的条件，使两类农民群体都难以融入城市生活。第一，土地垄断经营造成房价持续走高，大幅度抬高了城市进入成本。对于前文第二类农民而言，在没有能力支付如此之高的城市生活成本的情况下，进入城市居住和工作不啻为一种空谈。高企的房价纵然有房产炒作等因素，但根本原因是土地出让金过高。第二，土地征用对农民的补偿不尽合理，制约了农民对城市的主动融入。土地作为农民有限的资产性资源，得不到合理的升值收益，压缩了农民投资发展二三产业进而在城市长久立足的空间。

二、土地制度市场化改革是中国改革的延伸

土地制度之所以出现上述问题，根本原因在于市场机制的缺失。土地征用时，政府是土地的独家买主，征用完毕转成国有土地后，政府又成了垄断卖主，这样的配置模式实际上是土地的统购统销，违背了市场经济对资源配置的要求，与中国经济体制改革的主流方向是背道而驰的。改革开放的历史进程已经证明了市场机制在配置资源方面的先进性，市场机制的引入、培育和逐步完善也是改革开放的实践过程。今天我们重新审视改革开放政策从酝酿、出台到逐步完善，会发现这个过程就是市场化从被拒绝，到默许，再到大力倡导的过程，土地制度改革也在这一过程中得以推进。

中国改革是从思想上开始的。1978年5月，《理论动态》发表了名为“实践是检验真理的唯一标准”的文章，开启了真理标准大讨论，拉开了思想解放的序幕。随后，《十一届三中全会公报》提出“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”，并要求“改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式”以适应生产力的发展。虽然《公报》并没有提及市场经济、市场化，但发展生产力、将实践作为检验一切的标准等思想方面的开放，还是很自然地将改革引入了市场化的轨道。

而推动市场化改革进程的是社会主义经济边缘地带发生的一系列突破性改变，科斯称之为“边缘革命”。第一，农村土地制度改革的创举。也就是家庭联产承包责任制的确立，其巨大贡献是明确了土地经营权归农民所有，是土地产权制度改革迈出的关键一步。然而，包产到户并不是一开始就得到了国家的认可。早在1978年小岗村18位农民就率先发起包产到户，但1979年十一届四中全会时，政策文件还是强调“不许分田单干”、“不要包产到户”，直到1982年才被正式认可。第二，乡镇企业异军突起。乡镇企业从一开始同样不被重视，遭受政策打压，到后来却成为国民经济的重要组成部分。其最大贡献是将市场竞争带入中国经济，推动了中国经济转型，而竞争也是来自于相对清晰独立的私有产权界定。第三，城市私营经济出现并发展壮大。返城知青在“自谋出路”政策指引下，从待业青年转变为个体户，造就了个体经济的崛起，终结了国有经济在城镇的垄断地位，进一步使市场观念深入到国民经济领域。第四，经济特区推动了中国经济向世界的开放。深圳等经济特区的设立和发展，更是市场机制配置土地、资金、技术等生产要素先进性的集中体现。

产权和竞争是中国改革的主旋律。回首中国改革开放的历史进程，不难发现，中国经济体制改革从最开始就是“摸着市场化的石头过河”的，改革取得的成就也证明了市场化是发展经济的正确路径。简要总结改革初期市场化带来的改变，一是承认并界定私有产权，如农民土地经营权、私营企业的所有权和经营权，二是引入竞争机制，如乡镇企业、私营企业与国有企业相对公平的竞争。深化改革的今天，似乎没有理由不继续沿着这一方向将改革向更深的层次推进。

当前的土地制度市场化改革是中国改革在农村产权层面的延伸。经过近年来在统筹城乡发展以及土地流转方面的探索，土地制度在市场化改革方面已经取得了一些宝贵的经验，更加明确了今后改革的方向。时至今日，中国土地制度已经由改革开放初期所有权和经营权“两权分离”的集体所有制，逐渐转向十八大以来所有权、承包权和经营权“三权分置”的新的集体所有制。实行三权分置并行，被认为是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，即将承包权从经营权当中剥离出来，稳定承包权长久不变，放活经营权，这也是这一轮土地制度改革的核心要义，彰显了市场化改革的总体思路。

三、推进土地制度市场化改革的基本原则

1、转变思想观念：把改革调整到解决问题的轨道上来

1918年7月20日，胡适先生发表《多研究些问题，少谈些“主义”》，引发了“五四”时期思想界问题与主义之争。胡适信奉实用主义，主张多研究一些包括教育改良在内的实际问题，把“输入学理”应用到急需解决的重要问题上，以此实现社会改良和文明再造。着眼当下，中国土地制度改革大方向是市场化，当务之急是解决市场化过程中存在的实际“问题”，而不需要过多地讨论诸如经济体制、经济类型、社会制度等意识形态方面的“主义”。

比如，集体所有制的去留。集体所有制确实存在产权界定不清晰的弊端，不利于市场机制发挥作用，然而，现阶段集体所有制的某些功能还有其存在的必要，它不但是经济制度，同样是基层治理体制的核心。在我看，只要沿着市场化方向推进土地制度改革，同时清除集体所有制造成的障碍，集体所有制本身也将在改革过程中得到修正和完善。所以，集体所有制的去留不应成为推进土地制度改革的预设条件。又如，改革是不是搞土地私有制。或许会有人担心，土地私有制的提法会动摇社会主义市场经济的基础，所以视之为禁忌。实际上，土地制度改革中，我们应该关心的是产权界定，以及产权实现程度和实现路径的问题，而不是私有和公有的问题。况且，私有也不是洪水猛兽，实行有选择的部分私有并不意味着就能动摇社会主义公有制的主体地位。

2、完善法律法规：为改革扫清制度障碍

张维迎教授称：“自由放任的、没有政府强制干预的政策应该是最好的政策……任何限制自由竞争、维护政府和国有部门垄断的政策都不是好政策”。土地制度市场化改革的进程之所以如此艰难，根本原因是政策体系里现存的“不好的政策”太多了，在法律上留给改革实践的空间过于狭小。比如《土地管理法》，在土地产权、土地利用规划、土地征收等方面对于土地市场化流转都设置了很大的障碍，使得某些改革尝试由于受到法律制约而不具备可操作性，严重阻滞了改革的进程。以用途管制为例，用途管制从本质上讲就是土地计划配置，本身就是违背市场逻辑的制度，用地指标也是计划经济遗留物。从实际效果来看，用途管制不但没有遏制土地开发滥用，还无形中增加了信息成本和执行成本，使土地审批成为腐败高发领域。

值得欣慰的是，2015年全国人大通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权国务院在三十三个试点行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定，正式开始土地制度在法律层面的改革尝试。土地制度改革终于有了突破法律框架、扫除法律障碍、构建新的法律体系的机会。

3、清理制度遗产：让改革轻装上阵

自建国开始，土地制度随着国民经济发展战略的变更不断做出适应性调整，在某些方面难以避免地出现了一些不科学、不合理、甚至前后矛盾的临时过渡性规章制度，其目的是解决改革中出现的新问题。但改革的步伐从未停歇，这些不甚合理的制度没能及时得到纠正，却在今天成为推进改革的障碍。所谓积弊日久，遂成沉疴。深化改革就要敢于清除这些陈年旧账，针对历史遗留问题，大刀阔斧地集中处理，为后续改革扫清障碍。

比如，集体土地产权的界定。集体土地平等进入市场，就需要有一个作为土地所有权、经营权交易、出租、入股、抵押、出让等的法律主体，但时至今日，农村集体土地产权还存在着虚化的问题，即土地所有者主体缺失。另外，土地继承权也不明确。比如耕地长久使用权、集体林权使用权、宅基地用益物权是否能够继承也不明确。又如，城镇土地产权也存在模糊混乱的情况。城镇土地和住宅存在多部门、多层级的产权认定，为形成整齐划一的土地制度制造了不小的阻碍。“房屋所有权证”和“土地使用权证”构成了产权认定的主流模式，但“房地产权证”、“军产房”、“小产权房”、“共有产权房”也大量存在，甚至也有“无产权房”。举个例子，我家乡所在的城市，无产权房屋交易是普遍现象，由于开发建设时可能在土地征用某个环节存在舞弊，致使购房者长期不能办理产权证，而期间若发生交易，转手的凭证也只不过是购房时的一纸收据。

4、抓住历史机遇：盘活存量建设用地是突破口

1998年《土地管理法》第二次修订新增了土地用途管制条目，这一旨在遏制土地过快开发的规定，却刺激了对建设用地的需求，不但没有减少土地供应，反而带来土地利用的巨大浪费。在这种背景下，“增减挂钩”政策出台了。2004年国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩，根据“依法、自愿、有偿、规范”的要求，探索集体建设用地流转新模式。增减挂钩政策最大的好处是盘活了存量建设用地，并为之找到了合法入市的门径，此外，农民在土地出让过程中也有了一定的选择权。

增减挂钩是土地制度改革的一小步，但却是农地入市的一大步。至少农民可凭借手中的选择权，在一定程度上发现出价高的买主，获得更多的补偿收益，对农民而言是实实在在的好处。农民也逐渐不满足于把整理出来的土地指标经由政府卖给市场，而是尝试直接向市场出售，这就催生出了“土地交易所”。2007年，国家发展改革委下发通知，批准成都市和重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。在此背景下，成都和重庆升级了增减挂钩的做法，各自探索出农村产权交易所和地票交易新模式。成渝两地的实验，是在城乡统筹的逻辑之下，探索集体建设用地经由非国家征地模式合法流转的现实途径，其价值在于为市场化操作提供了实践证据。

在相关经验总结的基础上，国家进一步加大了试点力度。2015～2016年，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》相继出台，再次强调了三权分置的中心工作是经营权入市，这无疑是从经营性建设用地入手突破土地制度市场化改革瓶颈的良机。

5、放开户籍制度：为城市化寻求新的动力

中国经济谋求转型升级，城市化既是目标，也是手段。对于后者，城市化对于经济发展引领作用的发挥要依赖人口的自发流动，即给农民转变为市民创造更加自由宽松的政策环境。所以，土地制度改革的同时，也要放宽户籍制度的限制，还给农民迁徙的自由，引导和推动农民向城市转移。从1954年的宪法颁布开始，农民不再被允许自由进城。这扼杀了城市化过程中农民发挥自身创造性的空间，也阻断了一条可能推进城市化的路径。

农民的自由迁徙是可以创造奇迹的。比如龙港镇的快速崛起。1981年，温州新设苍南县，并在滩涂之上规划了龙江港区，作为一个经济中心镇，范围包括5个渔村。建镇伊始，适逢1984年“一号文件”出台，政策上“允许农民自带口粮进城镇务工经商”，这为龙港镇提供了发展良机。龙港镇出台政策，鼓励农民私人建房并在城市落户，发展民营经济。如今的龙港早已超过了很多县级市，2015年全年实现地区生产总值226.9亿元，全镇户籍人口37.3万、常住人口44.4万。龙港镇的发展历程就是赋予农民自由迁徙权后，由民营经济带动的自发城市化运动。

给农民以迁徙自由将会极大地激发其自力更生的主观能动性，最大限度释放其聪明才智和创造力，将成为推进城市化的积极力量。因此，有必要试点放开户籍制度，给农民自由选择、参与城市化的权力，为人口自发城市化提供条件。

作者：陈立辉博士，毕业于浙江大学中国农村发展研究院

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